Loi spéciale : la petite histoire d’un grand moyen

L’automne dernier a été marqué par les négociations entre le gouvernement du Québec et les employés du secteur public entourant le renouvellement de leur convention collective. Au moment d’écrire ces lignes, il semblerait que le conflit tire à sa fin à la suite des diverses ententes de principe signées avec de nombreux syndicats, incluant ceux du front commun qui représentent près de 400 000 membres.1 Bien qu’il reste d’importantes étapes à franchir avant de pouvoir parler d’un dénouement définitif, incluant notamment la ratification des diverses ententes qui semblent encore diviser les syndiqués2, tout porte à croire que les débrayages à grande échelle de la saison dernière ne se répèteront pas et que la solution au conflit prendra source dans l’accord commun des parties concernées. Beaucoup de gens se rappelleront toutefois que ce ne fut pas toujours le cas lors des négociations des dernières décennies.

En effet, l’adoption d’une loi désignée comme « loi spéciale » a, à quelques reprises, permis au gouvernement du Québec de décréter les conditions de travail et de forcer le retour au travail en imposant des sanctions colossales aux grévistes, comme ce fut le cas dans un contexte similaire en 2005.3 Cette mesure a véritablement frappé l’imaginaire collectif syndical et a alimenté le cynisme de plusieurs observateurs qui craignaient déjà une conclusion semblable dès les balbutiements de la mobilisation du secteur public.4 Dérive autoritaire pour certains et moyen légitime assurant la stabilité des services pour d’autres, cette mesure a fait couler beaucoup d’encre chaque fois qu’elle fut employée. Par conséquent, force est d’admettre qu’il s’agit d’une véritable épée de Damoclès suspendue au-dessus de la tête des syndicats, mais aussi du gouvernement.

Dérive autoritaire pour certains et moyen légitime assurant la stabilité des services pour d’autres, cette mesure a fait couler beaucoup d’encre chaque fois qu’elle fut employée. Par conséquent, force est d’admettre qu’il s’agit d’une véritable épée de Damoclès suspendue au-dessus de la tête des syndicats, mais aussi du gouvernement.

Pour la petite histoire, des lois spéciales ont été utilisées dès les premières années suivant l’adoption du Code du travail5 et de la Loi sur la fonction publique6 qui consacraient un droit de grève conditionnel aux employés du secteur public au milieu des années 60, établissant du même coup les balises de ce droit, qui ne pouvait s’exercer au détriment des services essentiels et seulement en cas de respect de certaines conditions. Elles furent utilisées près d’une quarantaine de fois au total par tous les partis portés au pouvoir depuis.7

Pour citer un événement marquant, le gouvernement de Robert Bourassa utilisa une loi spéciale pour casser l’un des plus grands mouvements de grève de l’histoire du Québec en 1972.8 Même le Parti québécois qui, à la fin des années 70, avait organisé un sommet économique avec les syndicats et le patronat visant à limiter le recours aux lois d’exception adopta une loi spéciale particulièrement répressive en février 1983 pour mettre fin à un conflit devenu ingérable avec les enseignants.9 Selon le professeur Martin Petitclerc, qui a étudié l’évolution des dispositions contenues dans les lois spéciales, il s’agit d’un véritable tournant à partir duquel ces lois tendront à être utilisées de plus en plus tôt dans les conflits de travail.10 À cet effet, rappelons-nous qu’en 2005, le gouvernement libéral a imposé des conventions collectives avant même le déclenchement d’une grève générale.11 C’est donc dire que le recours aux lois spéciales, pour le meilleur ou pour le pire, s’est quelque peu éloigné de son statut de mesure d’exception.

Un autre phénomène observable est l’accumulation des sanctions pénales que l’on retrouve dans ces lois. En étudiant le contenu de celles-ci, il est possible de noter une tendance générale à conserver les dispositions pénales présentes dans les lois antérieures, tout en ajoutant de nouvelles mesures à l’effet dissuasif.12 Étonnamment, il faut se rappeler que ce durcissement des lois et cette promptitude croissante à les utiliser s’observent malgré l’existence du Conseil des services essentiels, pourtant mis sur pied en 1982, pour assurer le difficile équilibre entre les droits des salariés du secteur public et le droit fondamental pour la population de recevoir les services qui assurent sa santé et sa sécurité.13 Comme quoi la conciliation de ces deux intérêts peut s’avérer ardue.

Est-ce dire également que le rapport de force juridique entre Québec et ses fonctionnaires ne peut changer?
Absolument pas. Comme l’a fait remarquer récemment le professeur Michel Coutu, la Cour suprême du Canada, depuis 2005, a potentiellement fourni de solides arguments aux parties syndicales par le biais de trois décisions clés en matière de droit du travail.14 Effectivement, les arrêts Meredith15, Association de la police montée de l’Ontario16 et surtout Saskatchewan Federation of Labour17, tous de 2015, développent une certaine jurisprudence en matière de liberté d’association renforçant le statut constitutionnel du droit de grève. Ces arrêts sont donc très susceptibles d’influencer le droit du travail au Québec.18 Notamment, dans Saskatchewan Federation of Labour, la Cour indique que le niveau des services essentiels à maintenir ne peut être unilatéralement décidé par le gouvernement ou le législateur et que les lois spéciales doivent porter atteinte « le moins possible » aux droits constitutionnels de négociation collective et de grève, sans quoi elles peuvent être invalidées.19

Bien qu’il soit intéressant d’un point de vue juridique de constater l’influence de ces décisions sur l’utilisation des lois spéciales en matière de conflit de travail au Québec, souhaitons pour la santé du climat social que le tout se règle par consensualisme. Après tout, si le passé est effectivement garant de l’avenir, il y a fort à parier que ce conflit ne sera pas le dernier!

Sources:
1. Lia LÉVESQUE, «Une année 2015 tumultueuse dans le monde du travail», Le Devoir [en ligne] http://www.ledevoir.com/politique/quebec/458992/quebec-une-annee-2015-tumultueuse-dans-le-monde-du-travail.
2. Helen MOKA, «Deux syndicats d’enseignants entérinent l’entente de principe avec Québec», La Presse [en ligne] http://www.lapresse.ca/actualites/education/201601/23/01-4943039-deux-syndicats-denseignants-enterinent-lentente-de-principe-avec-quebec.php.
3. Michel COUTU, «Contre les lois spéciales, la désobéissance civile ?», Le Devoir [en ligne] http://www.ledevoir.com/politique/quebec/454838/secteur-public-contre-les-lois-speciales-la-desobeissance-civile.
4. Id.
5. Code du travail, L.R.Q., c. C-27.
6. Loi sur la fonction publique, L.Q. 1965, c. 14.
7. Pierre GAUVREAU, «Des lois très spéciales», UQÀM, [en ligne] http://www.actualites.uqam.ca/2014/une-histoire-des-lois-speciales-au-quebec
8. Réginald HARVEY, «Lois spéciales – Du «cadenas» aux casseroles», Le Devoir [en ligne] http://www.ledevoir.com/societe/actualites-en-societe/351514/du-cadenas-aux-casseroles
9. P. GAUVREAU, «Des lois très spéciales», préc., note 7.
10. Id.
11. Régys CARON, « Loi spéciale : de nouveaux atouts juridiques pour les syndicats», Journal de Québec [en ligne] http://www.journaldequebec.com/2015/11/10/loi-speciale-de-nouveaux-atouts-juridiques-pour-les-syndicats.
12. P. GAUVREAU, «Des lois très spéciales», préc., note 7.
13. Françoise GAUTHIER, «L’essentiel sur le Conseil des services essentiels», S.F.C.B.Q., Barreau du Québec, vol. 310, Développements récents en droit du travail 2009, Cowansville, Éditions Yvon Blais, 2009, p. 43.
14. Michel COUTU, «Quand la Cour suprême vient changer la donne», Le Devoir [en ligne] http://www.ledevoir.com/societe/actualites-en-societe/432082/la-liberte-d-association-quand-la-cour-supreme-vient-changer-la-donne.
15. Meredith c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 2.
16. Association de la police montée de l’Ontario c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 1.
17. Saskatchewan Federation of Labour c. Saskatchewan, 2015 CSC 4
18. M. COUTU, «Quand la Cour suprême vient changer la donne», préc., note 14.
19. Saskatchewan Federation of Labour c. Saskatchewan, préc. note 17.

Source de l’image:
http://www.lapresse.ca/le-soleil/opinions/chroniqueurs/201204/26/01-4519393-il-y-a-40-ans-lautre-printemps-quebecois.php


Ce billet a été écrit par Vincent Caron